Marți, 18 februarie, fracțiunea Partidului Acțiune și Solidaritate (PAS) din Consiliul Municipal Chișinău a organizat o discuție publică despre bugetul participativ (zis și civil) în municipiul Chișinău…
Proiectul Regulamentului nou al bugetării participative urma să fie adoptat încă în vara anului 2019 de Consiliul vechi dar nu a întrunit voturi suficiente (Ion Ciobanu de la Partidul Liberal, bunăoară, a zis că fracțiunea sa nu îl votează din motivul că văzuse în lista oamenilor care promovau proiectul un activist pe care el nu-l place!).
Din acest motiv procesul de bugetare participativă pentru anul 2019 a fost suspendat deși consiliul votase, încă în 2018, alocarea a 3 milioane de lei pentru desfășurarea acestuia.
Proiectul de Regulament a dispărut undeva ca să apară din senin pe ordinea de zi cu 2 zile înainte de ședința CMC din 6 februarie.
La cererea mai multor organizații și grupuri proiectul a fost retras de pe ordinea de zi cu ideea că va mai fi discutat – Regulamentul din 2019 era relativ bun (deși avea nevoie de cîteva mici ajustări) dar procesul trebuia continuat abia după o analiză a eșecului relativ al bugetării participative în anii precedenți…
Ce este bugetarea participativă?
Bugetarea participativă (BP) a fost introdusă în municipiul Chișinău în anul 2017, la inițiativa unor activiști civici care au colaborat cu fracțiunile din CMC și au elaborat un prim proiect de Regulament.
Bugetarea participativă reprezintă o practică de democrație participativă în oraș prin care cetățenii se implică în decizii cu privire la modul în care sînt alocați banii publici. Mai concret cetățenii decid despre modul cum va fi alocat o parte a bugetului local. Cetățenii, în mod individual sau asociați în grupuri și organizații înaintează proiecte, care sînt discutate apoi cu ceilalți cetățeni ai orașului (prin intermediul unor platforme electronice sau offline). În urma votului, proiectele care adună cea mai multă susținere sînt implementate de municipalitate.
Apărută inițial la sfîrșitul anilor 80 în orașul Porto Alegre, Brazilia, această practică a fost adoptată treptat de orașe de diverse mărimi din Europa, SUA și alte regiuni ale lumii – în regiunea noastră orașele Cluj-Napoca (România), dar și Jitomir, Ivano-Frankivsk, Poltava (Ucraina) au implementat deja proiecte pilot de BP.
BP are drept scop transformarea relației cetățean-autorități, prin oferirea unei platforme prin intermediul căreia cetățenii ar participa mai activ la procesul de administrare a orașului. BP contribuie la creșterea participării și a calității democrației locale, promovează pluralismul de opinii și discuțiile publice, stimulează incluziunea vocilor excluse și a grupurilor subreprezentate. De asemenea BP contribuie la realizarea justiției sociale (prin faptul că oferă vizibilitate și voce unor grupuri excluse) și asigură un grad sporit de control civic.
Discuția de marți urma să fie un pas spre soluționarea unui impas administrativ și politic. De partea administrativă rămîn 3 milioane de lei alocați dar necheltuiți iar de partea politică problema ține de faptul că unicul instrument participativ din administrația orașului nu prea lucrează.
Problemele bugetării participative în Chișinău.
Situația paradoxală e că aproape nimeni în oraș nu e mulțumit de modul în care funcționează la moment bugetarea participativă.
Administrația (direcțiile și întreprinderile municipale) nu reușesc, din varii motive, să implementeze proiectele la timp, nici măcar cele de amenajare a teritoriului sau construcția și instalarea unor articole simple de mobilier urban (scaune, bănci, terenuri de joacă etc).
Activiștii și ceilalți cetățeni sînt nemulțumiți de faptul că implementarea întîrzie, că proiectele sînt pasate de la o direcție municipală la alta, că procesul este foarte vulnerabil la intervenții ”de sus” ale primarilor și viceprimarilor, că uneori proiectele propuse de cetățeni nu fac decît să dubleze alte proiecte paralele ale municipalității.
Dincolo de asta procesul de bugetare participativă în mun. Chișinău are cîteva deficiențe structurale care s-ar păstra, indiferent de cît de multe ajustări s-ar face în regulament.
În primul rînd, absența totală a unor resurse financiare suplimentare pentru promovarea proiectului (informare, elaborarea unor ghiduri explicative și instruiri). Întreg acest lucru era făcut pînă acum de activiști și de cetățeni (uneori preturile nici măcar nu se osteneau să afișeze pe paginile sau pe panourile lor informative comunicate despre desfășurarea concursului).
În al doilea rînd, lipsește o platformă on-line (un site de participare) care să expună, într-o formă accesibilă, proiectele, să permită discuția lor etc. Pînă la moment acest lucru se întîmpla pe o pagină dedicată de pe site-ul primăriei mun. Chișinău, într-o formă total neparticipativă (dosarele erau încărcate în pdf, fără posibilitate de comentarii) iar votul a fost organizat într-un mod pentru care calificativul ”bătaie de joc” ar suna ca o laudă (ba se permitea votul multiplu, ba se putea vota și de peste hotare, ba votul dispărea cu totul). Evident, faptul că site-ul primăriei nu avea licență de a prelucra date personale nu ajuta prea mult.
În al treilea rînd, BP era aproape în totalitate lipsit de o infrastructură off-line. Altfel spus el era doar un concurs pe internet. Au fost încercări de a amplasa urne de vot în sediul preturilor și al primăriei mun. Chișinău dar ele erau improvizații de moment, nu strategii pe termen lung.
În al patrulea rînd, pentru o dezvoltare mai bună, BP ar fi avut nevoie de o lege organică specială sau de ajustări ale cadrului legal în domeniul planificării bugetare. De cele mai multe ori realizarea întregului proces într-un singur an este dificilă sau imposibilă. Campaniile de informare și votare trebuie să dureze suficient de mult (măcar cîteva luni) astfel încît cetățenii să poată participa pe deplin. La încheierea lor, proiectele sînt repartizate unor direcții municipale care trebuie să le implementeze. Unele proiecte necesită achiziții noi care, întrucît e vorba de bani publici, trebuie făcute prin licitații. Acestea pot dura de la cîteva săptămîni la cîteva luni. O soluție comodă ar fi ca achizițiile și implementarea să se desfășoare în anul viitor dar acest lucru este deocamdată dificil în cadrul legislației bugetare existente care planifică bugetul local pe un singur an…
Desigur, lista ar putea continua.
Primăria vrea să ”externalizeze” bugetarea participativă spre PNUD…
Participanții și participantele la discuția de marți au fost surprinși să afle, cînd deja se aflau în sala de ședințe a CMC, că agenda discuției era oarecum alta. În locul discuției despre oportunitatea amînării votării proiectului regulamentului bugetării participative (pe care, am înțeles că secretariatul îl împinge intens consilierilor), ne-am trezit cu o discuție despre ce-ar fi dacă întreg procesul de bugetare participativă ar trece sub aripa PNUD (Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare).
Motivația, oferită întîi pe larg de vice-primarul Victor Chironda (în trecut promotor al ideii BP) apoi de cei de la PNUD este următoarea: primăria nu se descurcă cu BP, funcționarii și subdiviziunile municipale nu-l înțeleg și nu știu cum să implementeze proiectele propuse, întreg procesul a devenit doar un concurs de granturi, din acest motiv BP înseamnă bani în vînt și e potrivit să fie externalizat, adică transmis spre implementare PNUD-ului, care face deja proiecte pe oraș inteligent, oraș verde și chestii din astea novatoare. PNUD-ul ar deschide un concurs de granturi pentru organizații din oraș, le-ar ajuta să implementeze proiecte novatoare iar primăria ar scăpa de o mare bătaie de cap…
…Ideea asta, am înțeles, a apărut ca rezultat al unei întîlniri la primărie între consilieri, Chironda (care fusese consultant PNUD) și reprezentanții PNUD…
Discuția publică fusese probabil pornită cu intenția de a testa ideea externalizării.
Despre ”externalizarea” (outsourcing) bugetării participative, pe lung și pe scurt.
La o primă vedere seductivă (de ce nu am fi de acord ca primăria, care nu se pricepe, să cedeze procesul BP unei instituții care se pricepe?), ideea externalizării BP este proastă și chiar periculoasă.
Pornim întîi de la motivație.
Un motiv ”convingător” invocat atît de Victor Chironda cît și de reprezentanții PNUD ar fi că BP nu ar fi decît un ”concurs de proiecte”, adică un concurs de granturi de genul celor organizate de donatori externi, de ministere, de fundații etc.
Fals.
BP include și un mecanism de concurs de proiecte dar nu este doar un concurs de proiecte. BP este, la modul general un proces de participare care utilizează mai multe instrumente, unul dintre ele fiind și concursul de granturi. Mai mult, concursul de granturi nu are decît o importanță secundară în cadrul BP, acesta fiind despre deliberare, despre incluziune, despre mobilizare și organizare locală, despre discuții și transparență…și abia pe urmă despre concurs de proiecte. În BP concursul de proiecte nu are rostul de a evidenția cele mai bune proiecte (asta fac diverse jurii ale altor instituții finanțatoare) ci cel de a prioritiza proiectele în funcție de numărul de oameni care le susțin, de numărul de alți cetățeni pe care susținătorii îi pot convinge în cadrul discuțiilor și deliberărilor), de numărul de alți cetățeni pe care susținătorii îi pot mobiliza. Altfel spus, dacă în cadrul concursului de granturi organizațiile/cetățenii propun proiecte iar juriile specializate le aprobă, în cadrul BP cetățenii înșiși sînt atît cei care înaintează proiecte, cei care le discută, cei care mobilizează sprijin și susținători și cei care le votează.
BP scoate la iveală prioritățile orașului din punctul de vedere al cetățeanului simplu și din perspectiva cetățeanului simplu (spre deosebire de alți donatori ce pot impune perspective specifice).
Ca să dau o ilustrație: în cadrul bugetării participative un cetățean sau un grup de cetățeni gîndesc o soluție la o problemă ce li se pare relevantă, acest grup trebuie să convingă alți 50 oameni că problema e importantă (atîta era numărul de semnături ce trebuia adunat), după care, odată depus proiectul, grupul trebuia să informeze alte cîteva mii de cetățeni că problema lui e importantă și că merită votată. Întreg procesul implica mii de oameni care se informează, discut, susțin și urmăresc un proiect. Asta face și administrația publică locală mai atentă și mai sensibilă și mai transparentă și mai deschisă. Cîștigă grupurile de cetățeni care reușesc să se organizeze mai bine. O situație din 2018 ilustrează cel mai bine acest lucru – atunci, în cadrul votării, un proiect de la Ciocana lua suspect de multe voturi chiar dacă nu era prezent pe internet, iar asta a trezit nedumerirea unor activiști care înaintaseră proiecte și care făceau promovare intensă pe facebook. La o analiză atentă s-a dovedit că proiectul de la Ciocana era animat de un grup de locatari din cîteva blocuri masive, cu cîteva sute de apartamente și că aceștia au reușit, bătînd la fiecare ușă, să obțină mai multe voturi decît cele culese de activiștii care făceau reclamă pe facebook.
În cadrul soluției de externalizare (outsourcing) a PB, un cetățean înaintează o propunere de proiect după care un juriu decide dacă problema sa este importantă (din punctul de vedere al juriului), dacă ea coincide cu prioritățile PNUD, dacă ea e interesantă etc. Procesul implică cel mult 4-5 oameni și în nici un fel APl – de unde și reproșul legitim al unor activiste precum Lilia Nenescu că externalizarea ar însemna un fel de lipsă de răspundere și efect pentru APL iar asta deja nu mai e bugetare participativă ci altceva. Dacă proiectul tău nu e implementat sau a fost exclus incorect poți merge la primărie ca cetățean să ceri explicații (și primăria e obligată să le dea). În contrast nimic nu obligă PNUD (sau orice altă entitate ce ar gestiona eventual procesul) să dea o explicație. Mai mult, nimic nu-i obligă nici măcar să asculte cetățeanul.
O altă cauză la fel de ”convingătoare” este explicația, repetată deja ca o mantră, că primăria nu poate implementa BP: că e prea complex, că lipsește expertiza, că nu sînt oameni etc. Explicația asta, în pofida caracterului său de adevăr acceptat, este de fapt foarte firavă din cel puțin cîteva motive.
Întîi, majoritatea proiectelor de bugetare participativă nu țin de proiecte cosmice sau de complexitate majoră – nimeni nu și-a propus să facă cosmodrom sau reactor nuclear sau computer cuantic sau roboți inteligenți în oraș prin intermediul bugetării participative. Din contra, cea mai mare parte a proiectelor propuse țin de lucrări pe care subdiviziunile primăriei le fac în mod obișnuit – amenajări de terenuri de joacă, asfaltări de drumuri și trotuare, reabilitarea unor curți, iluminat public, instalarea mobilierului urban, amenajarea unor terenuri sportive (raportul de implementare a bugetului civil pe anii 2017-2018 dă o listă tipică de asemenea proiecte). Adică proiecte simple care oricum intră în competența lor.
Și dacă aceste subdiviziuni (direcții, întreprinderi municipale) nu se isprăvesc cu asemenea proiecte simple, aceasta nu este o problemă ce ține de ”complexitatea” bugetului civil, ci de altceva. Și nu cred că e un prilej de mare mîndrie pentru orășeni și administrație că subdiviziunile primăriei nu se descurcă cu proiecte simple.
Apoi, explicația cu incompetența primăriei e slabă și din alt motiv: unul dintre lucrurile solicitate de aproape fiecare dată de activiști a fost fie o discuție cu toți șefii subdiviziunilor implicate în BP fie o analiză internă pornind de la întrebările: ce nu merge în BP în mun. Chișinău? De ce nu merge? Care sînt barierele? Care sînt schimbările necesare pentru ca procesul să meargă?
Altfel spus, primarul (trecut) și viceprimarul actual zic că primăria nu se pricepe la buget participativ dar nu a existat încă o platforma/întîlnire în care primăria să fie ascultată și să spună ce nu merge, de ce nu merge, ce trebuie schimbat (ironic, doar șeful direcției relații cu publicul și buget civil al primăriei a fost prezent la discuție și el nu a zis nici două cuvinte despre problemele procesului de bugetare participativă).
Ar fi extrem de interesant (și nu doar din perspectiva bugetării participative) ca Direcția X să povestească de ce nu poate amenaja terenuri de joacă sau nu poate asfalta trotuare și străzi cînd asta intră direct în competența ei iar Direcția Y să detalieze, la fel, de ce nu poate instala iluminare cînd exact cu asta ar trebui să se ocupe?
O discuție ca asta probabil ar scoate la iveală că, pe lîngă ”incompetență” (pe care o cred reală de vreme ce partidele cînd ajung la guvernare în municipiu umplu subdiviziunile cu membri de partid, nu neapărat după criteriul competențelor ci după cel al loialității față de partid), ar exista și alte cauze – influență politică, dezinteres, complicități în distribuția proiectelor sociale vizibile care să aducă puncte electorale, confuzii legale, nepotrivirea cadrului legal etc.
Unele motive sînt legitime și motiv de îngrijorare (și trebuie ajustate) dar să numești tot acest terci drept ”primăria nu e competentă” înseamnă să nu înțelegi problema…
Evident, argumentele majore împotriva externalizării procesului de bugetare participativă către UNDP (nu am nimic contra acestei organizații, putea fi oricare, dar în acest caz sînt anume ei) sînt de ordin politic. Adică de politică locală. (Mă refer aici la politică în sensul larg, nu la definiția îngustă care leagă politica doar de partide.)
Altfel spus, efectele negative ale acestei externalizări sînt de natură politică.
Înșir cîteva:
– anularea unicului instrument de participare bugetară a cetățenilor (așa șchiop cum este, bugetul participativ permite cetățenilor să decidă măcar 3 milioane pentru prioritățile lor pentru că restul bugetului e decis în mod netransparent, neparticipativ de către consilierii locali).
– anularea unui mecanism ce stimulează participarea cetățenilor și substituirea lui printr-un concurs de granturi care
– elimină din proces grupurile marginalizate, grupurile neorganizate și acordă prioritate organizațiilor.
– dintr-un instrument de transformare și extindere a cetățeniei locale (care poate fi extins la petiții on-line, solicitări de informație, sesizări, alte forme de participare la nivel de cartier și sector) BP devine un instrument de competiție între organizații cu zero efect asupra participării.
– substituirea unui principiu fundamental al bugetării participative – locuitorii decid, prin organizare, mobilizare și deliberare care sînt prioritățile lor – printr-un mecanism opac, discreționar și arbitrar în care prioritățile (domeniile de finanțare, proiectele relevante) sînt decise de o entitate privată, în funcție de prioritățile ei (chiar în cadrul discuției reprezentanții PNUD au menționat de cîteva ori că în opinia lor BP ar trebui să fie despre smart city, ecologie și nu despre amenajări de scuaruri și terenuri de joacă. Iar asta e o bună ilustrație a modului în care PNUD pricepe bugetarea participativă: externalizarea spre ei nici nu s-a făcut iar ei deja știu despre ce ar trebui să fie procesul și care să fie prioritățile locuitorilor orașului!).
– substituirea unui alt principiu fundamental al bugetării participative – participarea, prin logica tehnică a ”eficienței”, care e un lucru diferit. Procesul BP nu este doar despre chestii construite sau amenajate ci și despre capacitatea locuitorilor de a se mobiliza, autoorganiza, comunica între ei și cu autorități, transforma în proces activitatea APL etc.
Soluții sînt. Să le căutăm.
Faptul că mii de orașe (peste 1500 orașe) din lume implementează bugetare participativă arată că acesta este un instrument bun și că nu există nimic supranatural în implementarea acestuia. Este posibil ca BP să funcționeze dacă există dorință și voință.
Personal cred că experimentul (și anume asta a fost BP la Chișinău încă de la începuturi – un experiment ambițios) trebuie continuat, chiar dacă există probleme.
Sînt categoric împotriva externalizării lui către PNUD sau orice altă entitate privată. El trebuie să fie un instrument public, sub responsabilitatea primăriei mun. Chișinău (în loc să caute modalități de a scăpa de unicul mecanism de participare primăria ar trebui să caute moduri pentru a extinde participarea inclusiv la nivel de sector și la nivel de cartier. În paralel primăria trebuie forțată să deschidă spre participare și alte procese – aprobarea bugetului municipiului, domeniul de protecție a patrimoniului, publicitatea în oraș, dezvoltarea culturală etc).
La modul concret (ca soluție specifică) văd necesitatea unui șir de întîlniri la care ar participa consilierii din diverse fracțiuni (pentru că bugetarea participativă are un aspect politic), primarul, viceprimarii și șefii diverselor subdiviziuni care implementează proiecte de buget participativ – pentru a face o analiză despre ce nu merge și a face recomandări specifice, ce țin de distribuția de competențe între diverse subdiviziuni, în privința lucrurilor ce trebuie schimbate (pentru că procesul are o latură administrativă) și activiști și cetățeni (pentru că proiectul are o dimensiune participativă civică).
Bugetarea participativă merită păstrată ca mecanism în mun. Chișinău. Ea trebuie păstrată la primăria mun. Chișinău.
Foto: simbol/Bogdan Pantoc
