Asistență externă și dezvoltare. În ce măsură asistența externă a contribuit la dezvoltarea Moldovei? (1)

[label shape=”” type=””] Valentin Lozovanu [/label]

 

În ultima perioadă de timp un uz tot mai frecvent în vocabularul politicienilor, birocraților și reprezentanților societății civile l-a căpătat un termen – asistența tehnică/externă (termenul corect: Asistenţa Oficială pentru Dezvoltare – AOD). Deși este prezentat drept un instrument tehnic desemnat pentru a promova anumite schimbări pozitive [2] în societate (sprijin pentru dezvoltare conform unor criterii de eficiență), semnificația și rolul acestuia rămîn destul de vagi. Departe de a fi un teren neutru însă, diverse motivații politice și paradigme/concepte de dezvoltare stau la baza sa.

La nivel practic, această asistenţă externă este interpretată ca un gest prietenesc al partenerilor de dezvoltare (cooperare la nivel de guverne/organizații internaționale) și o sursă de bani mai ieftină, relativ accesibilă, pusă la îndemîna Guvernului pentru a implementa reforme, pentru a lupta cu corupția și sărăcia, pentru a sprijini dezvoltarea țării. Totodată, ea poate reprezenta și un sprijin pentru societatea civilă din țara beneficiară, iar odată condiționată de politici, poate funcționa ca o pîrghie de influență (pentru promovarea anumitor schimbări) asupra unui Guvern care nu se grăbește să implementeze reforme, dar și un instrument de politică externă pe care alte state îl folosesc pentru a promova niște schimbări din perspectiva propriilor interese.

Unui public puțin inițiat în detalii și în lipsa unor estimări complete, concrete și periodice cu privire la rezultate, informațiile despre natura sa ajung într-o formă extrem de simplificată, pasibilă interpretărilor de tot felul și politizării. Astfel, înțelegerea rolului AOD [3] adesea variază de la resurse oferite pentru a acoperi deficitul bugetar și promovarea schimbărilor pozitive în societate, la aceea de panaceu pentru rezolvarea problemelor cu efecte deseori paliative, [4] sau și mai rău, pentru că poate servi unele interese de politică externă/comerciale – sursă de ineficiențe și corupție.

În ciuda faptului că deja 22 de ani Moldova beneficiază de AOD pentru sprijinirea dezvoltării, rezultatele acestui proces rămîn discutabile. La proclamarea independenței sale, R. Moldova avea cel mai înalt venit pe cap de locuitor în cadrul URSS. Astăzi Moldova a ajuns țara cu cel mai mic nivel per capita din Europa [5].[6] 

Această situație incită multe organizații și țări donatoare să-și extindă programele și volumul de asistență în Moldova, lucru care nu are cum să nu ridice o întrebare firească: ce efecte are această asistență pentru dezvoltarea țării avînd în vedere rezultatele modeste de pînă acum?

Pînă la acest moment nu a fost făcută [7] o evaluare generală a rezultatelor AOD, din momentul în care Republica Moldova a devenit beneficiar sau cel puțin pentru perioada de implementare a unei strategii de dezvoltare pentru dezvoltarea țării (SCERS, SND [8] 2008-2011). Guvernul a realizat doar cîteva rapoarte de monitorizare anuale (2 și pentru o perioadă de 2-3 ani – 3) care măsurau rezultatele conform criteriilor de eficiență a AOD al OCDE, în timp ce donatorii au fost preocupați mai mult de o evaluare individuală a rezultatelor strategiilor proprii (bilaterale), criteriilor de eficiență internaționale (ODM în cazul organizațiilor ONU) sau conform unor indicatori macroeconomici din programele de creștere economică și reducere a sărăciei (Documentul de Strategie pentru Reducere Sărăciei al Băncii Mondiale, Memorandumul de politici economice și financiare al FMI).

Pentru a oferi o imagine mai clară cu privire la fenomenul asistenței externe (AOD) și la efectele sale, în cele ce urmează voi examina AOD oferită Moldovei pentru perioada 2004-2014 (care include perioada de implementare a 3 strategii de dezvoltare – SCERS [9] 2004-2006, SND 2008-2011, SND 2012-2020) conform clasificărilor de eficiență ale AOD (cantitate, calitate, cadrul instituțional în corespundere cu principiile de la Paris și Busan) și de aliniere a priorităților de asistență a donatorilor la prioritățile de dezvoltare a țării (SCERS; SND, SND “Moldova 2020”, Programul de activitate al Guvernului 2011-2014).

Există 2 tipuri de AOD: asistență financiară și asistență tehnică, care cuprinde asistență nerambursabilă (granturi) și credite. Asistența financiară reprezintă granturi/credite pentru suport bugetar folosite pentru a acoperi deficitul bugetar și proiecte investiționale [10] sau sprijin pentru menținerea balanței de plăți a țării. Asistența tehnică e un transfer de cunoștințe prin instruire, dezvoltarea resurselor umane, cercetare, costurile căreia sîntsînt acoperite de către donatori.  Aceasta presupune, între altele, diverse proiecte sociale, prevăzute pentru întărirea capacităților autorităților centrale și locale și pentru consolidarea societăţii civile sau ca suport pentru pregătirea și implementarea unor proiecte investiționale.

a)      Volumul AOD acordat Moldovei

În 2006 [11] pentru a mobiliza suport din partea donatorilor, Guvernul a convenit o întîlnire consultativă. Unul dintre motive care au stat la baza acestei decizii au fost efectele externe negative care cereau mijloace adiționale semnificative de bani pentru a acoperi deficitul estimat de FMI la aproximativ 61 milioane USD pentru 2007 și 57.5 milioane USD pentru 2008. Donatorii și-au exprimat dorința de a sprijini Guvernul și au promis circa 1.2 miliarde USD pentru perioada 2007-2009, 25% dintre care au fost prevăzute pentru suportul direct al bugetului și al balanței de plăți.  Noile angajamente au reprezentat doar 43% din volumul AOD promis, restul erau deja fonduri alocate pentru proiecte deja aprobate (Sandu 2009, p. 313).

După 2009, Republica Moldova s-a angajat mai ferm să urmeze cursul integrării europene. Totodată, reînnoirea programului cu FMI a confirmat intențiile autorităților de a depune eforturi pentru a rezolva problemele legate de instabilitatea macroeconomică și înlăturarea efectelor crizei economice. Comunitatea internațională a reacționat și a sprijinit reformele autorităților, care au stat la baza unor asemenea documente ca ‘Rethink Moldova [12]” în cadrul Grupului Consultativ din martie 2010, cu fonduri promise în sumă de 2.6 miliarde USD sau 1.84 miliarde Euro (0.96 miliarde granturi (52%) și 0.88 miliarde credite (48%) pentru 2010-2014. Majoritatea acestui suport a fost prevăzut sub forma unui suport direct bugetului (873.28 milioane Euro sau 1.19 miliarde USD – circa 45%) (Qehaja 2012, pp. 19-23, Cancelaria de Stat 2013, p. 15).

În perioada 2004-2011, Republica Moldova a beneficiat de AOD în volum de aproximativ 2.99 miliarde USD [13], din care 2.10 miliarde USD  sînt granturi (71%) și 888.8 milioane USD (29%) credite [14].

Distribuția pe ani e neregulată, dar arată o tendință clară de creștere a AOD. Înainte de aprobarea SCERS (2003-2004), Guvernul a avut dificultăți la negocierea politicilor cu organizațiile financiare internaționale (FMI și BM), fapt care a rezultat o descreștere a volumului asistenței.  Programele de cooperare ale FMI și BM au fost suspendate din cauza unui progres insuficient în calea realizării reformelor și doar volumul asistenței tehnice a fost menținut la același nivel.

Perioada 2005-2007 a fost marcată de o creștere a volumului AOD determinată de o mărire a asistenței UE și cea din partea instituțiilor financiare internaționale (FMI, BM)  (Sandu 2009, pp. 311-312).

 

Pentru 2012 raportul Cancelariei de Stat estimează AOD la aproximativ 474 milioane Euro (circa 645 milioane USD [15]).

Partea de AOD debursată în 2012 în PIB este de circa 8.26% din PIB [16] și 21.65% din bugetul public naţional. Circa 109.4 milioane Euro (148.8 milioane USD) au fost primite sub formă de granturi și 97.1 milioane Euro (132.07 milioane USD) credite (BERD, BEI și BM) care reprezintă o paritate grant/credite de 53% și 47% al AOD primit în 2012 (Cancelaria de Stat 2013, pp. 15-25). Pentru a estima capacitatea autorităților naționale de a atrage asistență și măsura în care nivelul de dezvoltare a țării determină sprijinul donatorilor, Moldova e comparată cu alte țări cu un nivel similar de dezvoltare pentru aceeași perioadă (2004-2011) [17]

În conformitate cu estimările OCDE, Moldova a primit un volum AOD net de 476.55 milioane USD în 2012, mai puțin decît Georgia și Kosovo și aproape egal cu cel al Kirgizstanului, dar cu o medie și un volum total mai mic decît în majoritatea țărilor din grup.

 

Cu o valoare netă de 131.79 USD de AOD per capita în 2011, AOD acordată Moldovei e a doua din grupă după Kosovo și corespunde unui volum apropiat de cel al Georgiei. Totuși, în medie, cu circa 79,24 USD per capita, se situiază doar în fața Tadjikistanului, Kirgizstanului și Azerbaidjanului, în timp ce Kosovo, Georgia, Albania, Armenia și Macedonia au beneficiat de volume semnificativ mai mari de AOD.

Graficul nr. 1 Fluxurile de asistență externă pentru un grup de țări

 

În același timp, comparativ cu procentajul AOD în VNB (Venitul Naţional Brut) în 2011 Moldova s-a clasat a 3-a în grupă după Kosovo și Kirgizstan.

Totuși, în medie, procentajul AOD în VNB  a fost semnificativ mai jos decît cel al Kosovo, Kirgizstan, Tadjikistan, apropiat celui al Georgiei și mai mare decît al Albaniei, Armeniei, Azerbaidjanlui și Macedoniei. Astfel, e un lucru curios cum țări cu un nivel mai mare de VNB per capita (Tabela nr. 1 din Anexă) au recepționat mai multă AOD decît Moldova care a fost în 2011 a 3-a cu cea mai mica rată a AOD per VNB în grupă după Tadjikistan și Kirgizstan.[18] Tadjikistan și Kirgizstan pot fi clasificate în grupul de țări cu un nivel scăzut de venit, iar Moldova în cea a unui venit scăzut mediu [19] în timp ce celelalte sînt din grupul țărilor cu un nivel de venit mediu ridicat. În concluzie, per ansamblu Moldova a obținut mai puțin AOD decît alte țări cu un nivel comparabil sau mai ridicat al venitului. O explicație poate fi nivelul scăzut al asistenței financiare recepționate din cauza dificultăților în negocierea cu instituțiile financiare internaționale în perioada 2002-2003, nivelul scăzut de absorbție și prioritățile diferite ale donatorilor şi beneficiarilor. Totuși, în ultimii ani, volumul a crescut exponențial din cauza nivelului crescut al asistenței financiare sub formă de suport direct bugetului și pentru proiecte investiționale. Acest lucru poate fi datorat schimbărilor priorităților donatorilor (în special UE), unui dialog îmbunătățit al Guvernului cu donatorii, dar și întăririi instituțiilor și sistemului de management financiar și de procurări.

b)      Calitatea AOD oferită Moldovei

Asistența financiară e reflectată în bugetul naţional și poate avea 2 destinații sub forma unui suport direct bugetului și mijloace pentru implementarea proiectelor investiționale [20].

Suportul bugetar este oferit pentru a asista implementarea de către Guvern a politicilor pentru reducerea sărăciei și creștere economică și este transferat folosind sistemele naționale financiare și de procurări. Folosirea mijloacelor reprezintă un subiect de negocieri cu donatorii împreună cu condiționalitățile politice atașate la AOD. Totuși, atunci cînd AOD este folosită pentru implementarea proiectelor investiționale, de cele mai multe ori sistemele proprii ale donatorilor sau ale altor organizații de implementare [21] sînt folosite, ocolindu-se sistemele naționale de management financiar și procurări. Această modalitate a fost criticată din cauza costurilor tranzacționale mai ridicate, slăbirea instituțiilor naționale prin crearea unităților de implementare paralele și datorită faptului că fac dificilă coordonarea, monitorizarea și evaluarea lor. Conform raportului Cancelariei de Stat din 2012 privind asistența externă, implementarea proiectelor în 2012 numără 75% din AOD, mijloacele direcționate ca suport bugetului – 17%, iar restul reprezintă asistență tehnică și menținerea balanței de plăți a statului (Cancelaria de Stat 2013, p. 15).

Inițiativele de eficientizare a asistenței externe subliniază importanța crescîndă a utilizării sistemelor naționale pentru canalizarea AOD. Avînd în vedere că suportul bugetar devine modalitatea preferată pentru donatorii majori, ponderea asistenței financiare va crește în volumul total al AOD.  Aceasta va genera necesitatea de a crește capacitatea autorităților și responsabilitatea de a utiliza asistența într-un mod eficient (întărirea sistemelor financiare și de procurări). Începînd cu 2008 sistemele de management financiar și procurări ale Moldovei au fost îmbunătățite și au fost evaluate ca prezentînd un nivel de risc moderat și corespunzînd cu criteriile de bază  de eficiență a sistemului de management financiar și procurări (Gaibu et al 2011, p. 36).

Pentru prima perioadă după 2004, în ciuda faptului că volumul asistenței financiare a crescut, volumul fluxului net de resurse [22] a fost negativ, reflectînd o valoare mai mare a plăților de rambursare a datoriei externe care a fost contractată anterior [23]. Situația s-a schimbat doar în 2007 cînd Moldova a devenit eligibilă pentru creditele Agenției Internaționale pentru Dezvoltare (BM) și creditele concesionale ale FMI, astfel încît partea de credite consesionale și suport direct bugetului a crescut.

Asistența tehnică a cuprins aproximativ 20% [24] din asistența totală în 2010 și chiar dacă ponderea sa din volumul total e mai mică decît înainte, iar 70% din ea (91 milioane USD) a fost raportată ca asistență tehnică coordonată, o tendință de fragmentare în activitățile de întărire a capacităților [25] s-a menținut în 2010. Problema e că aceasta tinde să nu mai fie reflectată în bugetul public naţional, lucru care face monitorizarea dificilă, în conformitate cu prioritățile SND și a altor strategii sectoriale/ obiective naționale.  Autoritățile naționale nu pot monitoriza eficient asistența tehnică acordată prin intermediul unui număr mare de proiecte – peste 200 în 2010 [26], pentru a asigura o abordare consolidată pentru acest tip de asistență. Astfel, eforturile de coordonare și monitorizare a implementării acestor proiecte impun costuri tranzacționale pentru donatori și presiuni mai mari asupra capacităților Guvernului decît în cazul asistenței financiare. Un program de întărire a capacităților poate fi considerat eficient doar cînd este armonizat cu strategiile de sector, oferind soluții concrete pentru necesitățile identificate (OECD 2011, p. 5).

c)      Alinierea asistenței externe la prioritățile și sistemele de dezvoltare ale Moldovei. Promovează oare AOD dezvoltarea Moldovei?

Pe lîngă volumele de asistență, particularități precum calitatea și relevanța AOD pentru nevoile de dezvoltare ale țării sînt chiar și mai importante. Ambele variabile sînt dificil de evaluat din cauza calității datelor [27], date fiind abordarea fragmentară a donatorilor și absența unor rapoarte regulate de monitorizare și evaluare ale Guvernului cît și cele ale donatorilor cu privire la eficiența ajutorului extern, precum și contribuția asistenței donatorilor pentru realizarea priorităților de dezvoltare a țării [28].

Asistența este oferită în baza documentelor de strategie de reducere a sărăciei și creștere economică agreate la inițiativa FMI și BM, a căror abordare a fost mai tîrziu încorporată în SCERS (2004) și SND (2008) și a servit drept cadru unic de dezvoltare care să ghideze eforturile Guvernului și donatorilor.

Prima strategie SCERS a oferit un spectru larg de priorități care n-a determinat schimbări semnificative în strategiile de asistență ale donatorilor. O singură excepție posibilă e infrastructura drumurilor care, fiind prezentată ca prioritate, a atras un suport sporit din partea donatorilor (BM, BERD, BEI și CPM). Un alt document, Programul Guvernului “Modernizarea țării – bunăstarea poporului”, pentru 2005-2009 [29], a formulat în linii generale aceleași priorități ca și SCERS. În plus, acesta a accentuat reformarea administrației publice ca prioritate determinînd o creștere a suportului donatorilor (DFID, Sida, PNUD) (Sandu 2009, pp. 316-317). Pentru perioada de implementare a SCERS, sectoarele care au primit atenție sporită din partea donatorilor au fost infrastructura, dezvoltarea sectorului privat, agricultura. Mai puțin sprijin a fost alocat protecției mediului, dezvoltării regionale (datorită și faptului că politica de dezvoltare regională nu era elaborată la acel moment) în timp ce sectorul industrial, politica de cercetare și dezvoltare (R&D) nu primiseră niciun suport din partea donatorilor. Diferențe considerabile au fost înregistrate între fondurile promise și debursările de facto. Cauzele acestor discrepanțe pot fi atribuite atît intereselor specifice și constrîngerilor donatorilor cît și capacităţii scăzute ale autorităților de a estima costurile implementării SCERS la etapa inițială de elaborare. Costurile estimate ale SCERS care nu au avut o acoperire financiară au fost de circa 430.7 milioane USD, iar ajutorul acordat de donatori a fost estimat la 81.5 milioane USD acoperind aproximativ 18% din necesități. Majoritatea fondurilor au fost direcționate către așa sectoare ca  sectorul privat (7%), agricultură și dezvoltare rurală (7%), sectorul public (5%), energie (5%), justiție (3%), protecție socială (3%), educație (3%), apă și canalizare (3%), sănătate (3%), infrastructură socială (2%) (Sandu 2009, p. 318, Guvernul Republicii Moldova 2007, pp. 220-221). O primă impresie este că, deși asistența externă a fost aliniată la prioritățile SCERS, distribuirea lor a fost inegală. Totuși, pentru a da o apreciere mai precisă, un studiu mai aprofundat al conexiunii dintre asistența externă și activitățile planificate în cadrul SCERS e necesar. Ținînd cont de legătura slabă dintre strategie și planul de acțiuni pentru realizarea sa, precum și angajamentul modest al Guvernului în implementare, alinierea donatorilor la activități mai concrete ar fi fost oricum dificilă (Sandu 2009, p. 319).

SND-ul (2008-2011) oferă și el un cadru larg pentru activități. Comparat însă cu SCERS, Strategia de Dezvoltare are un plan de acțiuni detaliat cu o legătură mai strînsă cu CCTM [30] și astfel, oferă o estimare mai justă a necesităților de finanțare pentru fiecare activitate în parte.

Întîlnirile la nivel înalt de la Paris și Accra din 2005 și 2008 asupra eficientizării asistenței externe au incitat comunitatea donatorilor să stabilească un acord de principii de parteneriat între donator și Guvern cu un plan de implementare. Pentru pregătirea acestui acord în 2009 a fost efectuat un lucru analitic și un exercițiu de atribuire a activității donatorilor pe sector pentru a îmbunătăți coordonarea suportului AOD. Exercițiul a oferit o imagine mai detaliată a distribuției asistenței între sectoare [31] din anul 2005 pînă 2009 și a relevat tendințele de fragmentare precum și creșterea volumului AOD cheltuit pe sector (Country Programmable Aid) [32]. Astfel, în perioada 2008 – 2009 [33] majoritatea alocărilor au fost destinate stabilităţii macroeconomice [34], democrație/ drepturile omului [35], politici sociale și administrației publice centrale.

Schimbări semnificative în tendințe de alocare au fost înregistrate în cazul activităților de management al frontierelor [36] și al măsurilor de combatere a corupției [37]. O parte din AOD a fost alocată altor scopuri decît cele din SND [38]. Mai puțină asistență a fost alocată sau deloc pentru următoarele obiective: conflictul transninstrean, demilitarizarea conflictului, asistență pentru înlăturarea efectelor crizei financiare, infrastructura fizică, dezvoltarea orașelor, Cercetare şi Dezvoltare (R&D), eficiența în agricultură și dezvoltarea IMM (întreprinderi mici şi mijlocii). În general, exercițiul arată o aglomerare a asistenței în anumite sectoare (întărirea capacității administrației publice și democrație, drepturile omului și supremația legii, protecție socială) dar și sectoare “orfane” (întărirea competitivității economiei naționale) și o creștere a fragmentării cu donatori împrăștiați pe toată paleta de domenii (cele mai fragmentate fiind proiectele de asistență tehnică).

Sursa: Exercițiul de prezență a donatorilor pe domenii 2009.. Tabela cu datele poate fi găsită la http://www.un.md/donors/meetings/ întîlnirea din 24 iunie 2010 (fișierul ODA by NDS Objectives)

Această tendință poate fi explicată prin specializarea anumitor donatori (avantaj comparativ în oferirea asistenței pentru anumite sectoare) dar și/ori interese de politică externă.

Rapoartele Guvernului privind eficiența asistenței pentru anul 2011 și 2012 [39] dau o apreciere pozitivă în privinţa rezultatelor suportului oferit de donatori. În 2011 40% din proiecte au avut un impact substanţial pentru dezvoltarea sectorului și 95% din asistență a fost apreciată  “compatibilă” cu obiectivele din SND (Cancelaria de Stat 2012, p. 5). Majoritatea proiectelor (225) au cuprins activități în cadrul următoarelor sectoare: guvernare și societate civilă (62), infrastructură socială și servicii (33), educație (23), multisectorială (21), agricultură (17), generarea și furnizarea energiei (10), dezvoltarea sectorului privat (8) (Cancelaria de Stat 2012, p. 9). Analiza a arătat că asistența a tins să se concentreze în domenii specifice, precum guvernarea, infrastructura socială, educație și agricultură [40] (Cancelaria de Stat 2012, p. 51).

In 2012 distribuția asistenței externe a urmat aceleași tendințe de aglomerare în sectoare specifice. În acest caz aceasta s-a concentrat în jurul următoarelor domenii: administrație eficientă, politică externă, reintegrarea țării, protecția mediului. Mai puțină asistență a fost acordată politicilor din domeniul culturii, tineretului, educației şi cercetării, politicilor economice și financiare etc. (Cancelaria de Stat 2013, p. 31). Conform unui chestionar efectuat la elaborarea raportului în 2012, asistența a fost apreciată de beneficiari ca aliniată la politicile guvernului. Totuși, în două sectoare – politicile în domeniul economic și financiar și ecologie – au existat dificultăți majore de aliniere a suportului donatorilor la politicile de sector. Alte două domenii de intervenție – supremația legii și “alte sectoare” [41] de asemenea au prezentat complicații, deși mai puțin grave. Majoritatea autorităților au fost implicate la faza de proiectare. Totuși, 5 din ele au declarat că n-au participat la această fază sau au avut anumite probleme. Întărirea supremației legii, politicile economice și financiare, administrația publică eficientă și responsabilă, sănătatea publică, protecția mediului au fost unele dintre acestea (Cancelaria de Stat 2013, p. 47-48). Evaluarea asistenței externe acordate Moldovei conform Planului de Activități al Guvernului a arătat că doar 40% dintre acțiuni au suport pentru implementare. Aceasta înseamnă că celelalte activități sînt finanțate de la buget (ibid 2013, p. 30).

Aliniere nu înseamnă doar priorități naționale, dar și instituții și sisteme. În corespundere cu declarațiile de la Paris și Busan cu privire la eficiența asistenței externe, cîțiva parametri sînt utilizați pentru a determina nivelul de relevanță al ajutorului cu sistemele naționale, existența unor sisteme de procurări și management financiar și utilizarea lor de către donatori, gradul de reflectare a asistenței în bugetul public național și implementarea proiectelor în cadrul sistemelor instituționale naționale existente.

Măsurat sub forma de contribuție la bugetul de stat, asistența externă este aliniată în proporție de 70% în 2005 și doar 57% în 2007, 92% în 2010, ceea ce-i cu 7% mai mult decît ținta [42] (Sandu 2009, p. 320, OCDE 2011, p. 5, OCDE 2008, p. 4, OCDE 2006, p. 3). Sistemul naţional de management financiar (executarea bugetului, raport financiar și de audit) a fost estimat în 2011 de raportul OCDE de eficiență al AOD la 3,5 în 2006, 3,8 în 2008 și 4,0 în 2010 (din 6 puncte) atingînd ținta fixată. Sistemul national de procurări deși initial nici o țintă nu a fost fixată a înregistrat  o îmbunătățire fiind apreciat cu C. În rezultat, 71% din ajutor utilizează acum sistemele naționale de procurări, o creștere substanțială de la 25%, înregistrat în 2005, și 39% în 2008.

Utilizarea sistemului naţional financiar a crescut de la 25% în 2006 la 41% în 2008 și 70% în 2011, ceea ce reprezintă un progress de 20% mai mult decît ținta prevăzută [43].

Totuși, așa cum raportul OCDE din 2011 menționează în privinţa ambelor sisteme – finaciar și procurări, este mai dregabă un rezultat al creșterii suportului bugetar din partea a 2-3 donatori majori care în mod tradiţional făceau uz de un asemenea mecanism de suport, decît o schimbare de abordare a comunității donatorilor în ceea ce privește utilizarea sistemelor naționale.

Mai mult ca atît, așa cum raportul OCDE din 2006 pînă în 2011 o arată, utilizarea sistemelor naționale a fost limitată doar la cazurile în care asistența a fost oferită prin intermediul suportului direct bugetar. Majoritatea donatorilor, cu excepția UE, BM și FMI, continuă să utilizeze sistemele proprii de management financiar și procurări (OCDE 2006, p. 3, OCDE 2008, p. 3, OCDE 2011, pp. 5-9, Sandu 2009, p. 320).

Un alt aspect relevant alinierii este implementarea programelor de asistență, utilizînd cadrul instituţional existent. Ținînd cont de capacitățile instituționale din momentul în care Moldova a început a beneficia de asistență din partea donatorilor, a fost stabilit că temporar unități de implementare a proiectelor vor fi create pentru a asista implementarea programelor finanțate de către donatori. Totuși, chiar după 15 ani și 3 exerciții successive de monitorizare ale OCDE (2006, 2008 și 2011), aceste unități continuă să existe (43 unități paralele în 2006, 59 în 2008 și 18 în 2011 ceea ce e de 4 ori mai mult decît s-a propus). În 2011, agențiile ONU aveau cele mai multe unități de implementare paralele, urmate de Elveția și BM. Donatorul care avea în mod tradiţional cele mai multe unități de implementare, BM, a raportat 0, deși Guvernul a anunțat că numărul real al lor este diminuat (astfel împreună cu alte unități de implementare ale donatorilor, numărul lor total este 18). Existența acestor structuri slăbește capacitățile instituțiilor naționale, nivelul de implicare (și procesul de învățare/acumulare de aptitudini/experiență) al autorităților în procesul de monitorizare și implementare a proiectelor. Instituționalizarea funcțiilor acestor unități va fi posibilă doar cînd donatorii vor fi gata să utilizeze sistemele naționale (OCDE 2008, p. 5, OCDE 2008, p. 8, OCDE 2011, p. 11, Sandu 2009, p. 321).

Majoritatea rapoartelor de evaluare a donatorilor consultate afirmă că ajutorul lor a fost aliniat la strategiile de dezvoltare ale țării, la aspirațiile de integrare europeană ale Moldovei și la Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului – ODM (IEG 2013, p. 1, Picard et al 2012, p.9, Bassiouni et al. 2011, p. 13, PNUD 2011, p. 13). Totuși, există unele tendințe contrastante în anumite aspecte. De exemplu, din anumite cauze, autorii raportului de evaluare UNDAF [44] acuză faptul că Guvernul nu alege UNDAF ca document de referință pentru măsurarea eficienței, ceea ce slăbește poziția sa strategică în cadrul politicilor de planificare strategică (Bassiouni et al 2011, pp. 34-41). E cumva straniu că ONU poate afirma faptul că-și aliniază strategia la prioritățile beneficiarului și în același timp cere de la acesta să includă UNDAF în cadrul procesului său de planificare strategică [45].

În plus, ar trebui luate în consideraţie și faptul că pentru unele organizații (în special din partea unor instituții ONU) care au resurse mai limitate la dispoziție și se specializează ca donatori implementatori care furnizează asistență tehnică), obiectivul de creștere a nivelului de utilizare al sistemelor naționale e contrară politicii proprii. Mai mult ca atît, specificul activității lor (furnizarea de asistență tehnică) e uneori contrar obiectivelor urmărite de ei ca donatori implementatori cu misiunea de a sprijini întărirea capacităților instituțiilor guvernamentale. Astfel, decizia de a utiliza sau nu sistemele naționale are de a face de cele mai multe ori cu interesul donatorului decît cu gradul de eficienţă și siguranţă ale sistemelor naționale ale beneficiarului. Altfel nu poate fi explicat de ce cu aceleași condiții unii donatori preferă să utilizeze sistemele naționale iar alții nu, optînd pentru soluții alternative.

În ultimii ani, au fost întreprinse eforturi sporite pentru a îmbunătăți alinierea asistenței externe la prioritățile naționale. Autoritățile naționale au îmbunătățit cadrul instituţional care privește coordonarea asistenței externe, sistemele de management financiar și de procurări și cadrul general de planificare strategică (calitatea strategiilor de dezvoltare) care demonstrează o mai bună conectare dintre politici și buget.

SND 2008-2011 și SND “Moldova 2020” oferă un cadru mai bun pentru orientarea asistenței externe. Comunitatea donatorilor, inspirată de inițiativele internaționale a demonstrat o mai mare deschidere în cadrul fazei de elaborare a strategiilor lor de cooperare pentru dezvoltare. Totuși, progresul în ceea ce priveşte alinierea la sistemele naționale rămîne încă modest. Fragmentarea pe sectoare, aglomerarea în unele și absența în alte sectoare, progresul încet în utilizarea sistemelor naționale de management financiar și procurări și probleme ce țin de durabilitatea proiectelor și îmbunătățirea capacităților beneficiarilor denotă faptul că în ciuda progresului abordarea a rămas în mare parte cea dictată de donatori. O posibilă explicație este că donatorii au propria lor abordare cu privire la dezvoltare care nu întotdeauna coincide cu cea a Guvernului. Astfel, în timp ce abordarea donatorilor majori (UE, BM, FMI) se axează pe un suport direct bugetului (prin credite/grant-uri) condiționat de politici pentru a fi adoptate de către recipient (care le dă capacitatea să influențeze elaborarea politicilor recipientului), modalitățile altor donatori (agențiile/instituțiile ONU implementatoare sau unii donatori bilaterali) sînt mai selectivi în ceea ce priveşte aliniere. Aceștia aleg anumite sectoare relevante pentru interesul lor/ avantajul comparativ și expertiza și evită alocarea asistenței prin utilizarea sistemelor de management financiar și de procurări naționale.

 ( va urma)

---

 

REFERINȚE:

[1] Articolul se bazează pe o cercetare mai amplă de masterat (în engleză) care poate fi accesată aici : https://www.academia.edu/6645173/Foreign_aid_and_development_Success_or_failure_in_promoting_Moldovas_development_Master_thesis_

[2] Desemnarea cu sensul de “schimbare pozitivă” este discutabilă. Ce numim schimbări pozitive în societate și ce nu? Astfel, definirea schimbărilor depinde și de paradigma/conceptul de dezvoltare folosit la care mă voi referi succint pe parcurs.

[3] Pentru a desemna asistența externă voi folosi interșanjabil și termene precum AOD (abrevierea OCDE), ajutorul extern etc. toate cu același sens de asistență oficială pentru dezvoltare.

[4] Așteptăm proiectul ca să ne rezolve problema din cauza că autoritățile însărcinate cu aceasta nu au capacități/resurse/oamenii nu sînt motivați suficient.

[5] http://www.globalpropertyguide.com/Europe/gdp-per-capita Moldova în 1994 a avut cea mai mare rată de investiții interne (55.8%) ca procentaj din PIB (doar 23.65% în 2010) iar Indexul Dezvoltării Umane (IDU) era în 1995 0.7 (in 2010 – 0.64). Sursa – Biroul Național de Statistică și publicațiile (IDU) în Moldova.

[6] Aceasta pune sub semnul întrebîrii eficiența eforturilor pentru dezvoltare întreprinse de donator pe de o parte și pe de alta de către Guvern. Totuși, analiza mea se va axa mai mult pe estimarea contribuției asistenței externe pentru promovarea eforturilor de dezvoltare ale Moldovei conform obiectivelor care au fost reflectate în documentele sale de planificare strategică.

[7] Un prim studiu de evaluare a fost publicat de către IDIS Viitorul doar în 2010.

http://www.viitorul.org/doc.php?l=en&idc=294&id=3525&t=/IDIS-Studies/Economy/Evaluation-of-Moldovasabsorption-capacity-of-external-assistance , 2 rapoarte de monitorizare au fost realizate de către Cancelaria de Stat pentru 2011 și 2012 http://www.ncu.moldova.md/lib.php?l=en&idc=423 și un exercițiu periodic de monitorizare conform criteriilor de eficiența ale OCDE (ultimul efectuat în 2010 http://www.un.md/donors/meetings/ . Rezultatele unui alt exercițiu conform criteriilor stabilite la Busan n-a fost făcut public. Un capitol scris de către Maia Sandu (pp. 311- 328) este dedicat asistenței externe din “Priorități de Guvernare 2009” http://www.e-democracy.md/files/prioritati-guvernare-2009.pdf .

[8] Strategia Naţională de Dezvoltare

[9] Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei.

[10] Cu excepția suportului din partea FMI care are rolul de a contribui la balanța de plăți fonduri care sînt în mare parte direcționate pentru a suplini rezervele Băncii Naționale.

[11] Întîlnirile cu donatorii reprezintă o modalitate bună pentru a mobiliza AOD. Acest fel de reuniuni are loc de obicei o dată la 3-4 ani atunci cînd o nouă strategie este lansată.

[12] Rethink Moldova reprezintă un document complementar de planificare pe termen mediu elaborat pentru a simplifica și actualiza pentru donatori finanțarea priorităților fixate în SND (2008-2011) și Programul de Stabilizare și Relansare al Republicii Moldova  pentru anii 2009-2011 și Programul Guvernului.

[14]În baza calculelor datelor obținute de la OCDE și Cancelaria de Stat. La acest moment, nu există o bază de date unică care ar conține toate datele de la donatori și Guvern de la independența țării pînă acum. Datele pe care le publică donatorii pe paginile lor sînt incomplete (deseori nu sînt actualizate) nu sînt suficient de detaliate sau comparabile. De exemplu informația publicată de OCDE, deseori poate fi diferită de cea a altor organizații care fac publice asemenea date (BM sau Cancelaria de Stat).

[15] Acestea sînt estimări ale Cancelariei de Stat cuprinzînd și contribuții ale donatorilor non-OCDE care diferă de cele ale OCDE (datele OCDE arată 476.55 milioane USD). Nu e ceva ieșit din comun că datele înregistrate de recipient și cele ale OCDE (care se bazează pe rapoartele donatorilor) variază. Totuși, m-am străduit să mă conduc de estimările unei surse OCDE deoarece aceasta oferă date mai detaliate și ocazional de cele ale BM (IDM) și ale Cancelariei de Stat cînd cele ale OECD nu erau de găsit.

[16] Aceasta a crescut constant de la 1.6% în 2006, 2.9% în 2007, 2.3% în 2008, 2.6% în 2009 și 6.3% în 2010, 6.6 % în 2011 (date în baza calculelor BM (IDM) ale studiului Gaibu et al 2011, p. 26.

[17] Pentru 2012 n-au putut fi găsite date pentru toate țările din grup pentru a face o estimare comparativă (indicatori ai OCDE și din Indicatorii Mondiali privind Dezvoltarea).

[18] Din păcate, statistica generată de OCDE, BM, ONU sau de autoritățile naționale nu oferă date despre distribuția asistenței financiare și a celei tehnice în volumele de AOD acordată țărilor în dezvoltare pentru toată perioada.

[19]  OCDE clasifică țările beneficiare în 4 grupe: (I) țările slab dezvoltate (II) țări cu un nivel de venituri scăzut (VNP per capita < 825 USD); (III) țări cu un venit mediu scăzut (VNP per capita 826 – 3.255 USD) și (IV) țări cu un nivel de venit mediu ridicat (VNP per capita 3.256 – 10.068 USD).

[20] O delimitare dintre asistenșa financiară și cea tehnică e dificilă din cauză că proiectele investiționale deseori conțin component de asistență tehnică care nu sînt calculate separat. Mai mult ca atît, diversitatea operațiunilor de asistență deseori include forme mixte de instrumente (cooperare regională, transfrontalieră, programe și proiecte tematice etc.)

[21] În cazuri particulare donatorii finanțatori utilizează sistemele altor donatori (donatori implementatori). De exemplu, asistența UE este acordată folosind sistemele instituțiilor/agențiilor ONU.

[22] Moldova a avut de întors datoria acumulată în timpul anilor 90, volumul rambursărilor fiind chiar mai mare decît asistența financiară acordată de donatori pe an.

[23]Din 1998 BM și FMI acordă credite concesionale. Totuși, cu creșterea PIB per capita Moldova va fi eligibilă iarăși doar pentru creditele neconcesionale ale Băncii Internaționale pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BIRD).

[24] Trebuie luat în consideraţie că un nivel mai jos de asistență tehnică se datorează faptului că a crescut suportul bugetului din partea BM, UE decît o schimbare semnificativă a abordării din partea donatorilor referitor la felul în care AOD este oferită.

[25] Nu există o strategie de creștere a capacităților, iar donatorii alocă asistență tehnică prin intermediul unor proiecte mici pentru un spectru larg de domenii/sectoare.

[26] În 2014 numărul e chiar mai mare – 365 proiecte.

[27] E o lipsă de date dezagregate despre AOD în funcţie de fiecare prioritate din strategiile de dezvoltare naționale.

[28] Puține rapoarte de evaluare sînt publicate de donatori pe paginile lor. Aprecierea proprie a Guvernului despre eficiența AOD și contribuția acesteia la dezvoltarea țării poate fi găsită doar pentru ultimii doi ani. Nu există estimări pentru o durată mai mare de cîțiva ani.

[29] A fost înlocuit în 2009 de noul Program de activitate a Guvernului.

[30] Cadrul de cheltuieli pe termen mediu: http://mmpsf.gov.md/file/sedinte_donatori/material7_5_md.pdf

[31] Conform clasificării OCDE a sectoarelor http://www.oecd.org/dac/stats/dacandcrscodelists.htm

[32] Mai multe date pot fi găsite la http://www.un.md/donors/meetings/  din 24 iunie 2010 (fișierul AOD) conform obiectivelor din SND și prezența donatorilor pe sectoare

[33] Pentru 2010, 2011 și 2012 sumele sînt estimative și nu vor fi luate în considerație (din această tabelă).

[34] Rata de schimb din 07/01/2009 a Băncii Naționale a Moldovei de 100 MDL = 7,68 USD http://www.bnm.md/en/rate_convertor

[35] Posibil din cauza evenimentelor din 7 aprilie 2009 care au produs un număr înalt de încălcări a drepturilor omului.

[36] Datorat unui interes crescut al UE pentru securizarea granițelor din zona de est (Transnistria).

[37] Legată de expirarea Programului Treshold al SUA. Moldova a devenit eligibilă pentru asistență din cadrul Programului Compact.

[38] 13.24 million USD în 2008 sau 5% din asistența totală și 6.96 milioane USD în 2009 sau 2% din asistența totală.

[39] Raportul din 2012 a efectuat o evaluare conform prioritățileor din SND în timp ce cel din 2013 a estimate AOD conform Programului de Activitate al Guvernului „Integrare Europeană: Libertate, Democrație și Bunăstare, 2009-2013 (SND a expirat în 2012 și a fost înlocuit în 2013 de SND“Moldova 2020”).

[40] Alocările dintre sectoare au urmat aceeași tendință cu excepția agriculturii care a beneficiat începînd cu anul 2009 de asistență din contul programului Compact (Proiectul Tranziția către agricultură cu valoare adăugată înaltă – USD 101.70 milioane).

[41] “Alte categorii”, așa cum este clasificat în cadrul cercetării.

[42] Totuși, 32 milioane USD (majoritatea asistență tehnică) au rămas nealiniate la sistemele naționale.

[43] 5 donatori utilizează sistemul de management al fondurilor publice care constituie 60% din fondurile lor în 2010. Utilizarea sistemului de management financiar al țării de majoritatea donatorilor rămîne o problemă. Doar cîțiva donatori (FMI, instituțiile UE, DFID, BM) utilizează sistemele de management al finanțelor publice ale Moldovei prin suport direct bugetului. Restul asistenței lor rămînînd în afara sistemului de management financiar national OCDE 2011, p. 9.

[44] Cadrul de Asistenţă al Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare.

[45] Fără îndoială există o competiție între donatori.